Ndarja e pushtetit

Ndarja e pushtetit: Ruajtja e lirisë dhe kontrollimi i pushtetit

Ndarja e pushtetit në shtetin demokratik

Liria e themelimit të partive, e parasëgjithash veprimi i lirë i opozitës dhe mendimi i lirë publik i dalur nga burimet e ndryshme informative kanë për detyrë kontrollimin e pushtetit dhe mundësimin e pjesëmarrjes në jetën shoqërore. Kontrolli dhe impulset shoqërore nuk do të ishin të mundura në rast se pushteti do të ishte ikoncentruar në një dorë të vetme. Kontrolli efektiv dhe ndikimi i pushtetit janë të realizueshme vetëm mendihmën e shtetit. Për këtë arsye, bashkësitë e lira shoqërore kërkojnë ndarjen e pushtetit në organe tëndryshme të pavarura, me qëllim që ato ta kontrollojnë njëri-tjetrin në mënyrë të ndërsjellë dhe të pengojnëkoncentrimin e pushtetit dhe monopolizimit e tij. Në shtetin e lirë demokratik, pluralizmit në fushën e partivepolitike dhe mendimit të lirë publik i bashkohet një numër i madh i organeve shtetërore. Mirëpo, derisa tek partitë dhe mendimi publik, procesi i pluralizimit i lihet lojës së lirë të forcave shoqërore, ndarja e pushtetit në instanca të ndryshme, të pavarura njëra prej tjetrës, është e përcaktuar në kushtetutën e shkruar. Në të janë të fiksuara kompetencat e organeve të shtetit veç e veç. Një ndarje e tillë kushtetuese e kompetencave të shtetit nuk synon vetëm kontrollin e ndërsjellë të organeve, por edhe qartësimin e veprimtarisë së aparatit shtetëror. Klasifikimi i pushtetit e mbronë qytetarin nga arbitrarizmi shtetëror dhe i lehtëson atij njëkohësishttë kuptuarit e procesit të qeverisë.



Mësimi tradicional mbi ndarjen e pushtetit

Fakti se shoqëria dhe liria e saj mund të sigurohet vetëm përmes ndarjes së pushtetit në organe të ndryshme të pavarura përbën thelbin e bindjes kushtetutaro-politike të kohës sonë. Në këtë ndarje qëndron edhe dallimikryesor në mes demokracisë liridashëse dhe diktaturës. Në këtë të fundit, i gjithë pushteti i vendosjes është ikoncentruar në duart e një individi apo një partie. Për këtë shkak këtu edhe nuk ka kontroll të pushtetit, gjë që i lëshon individin arbitraritetit të pushtetarit. Montesquieu, themeluesi i mësimit mbi ndarjen e pushtetit shkruan në këtë kontekst: "Çdo gjë do të ishte e humbur në rast se personi i njejtë apo bashkimi i njejtë i tëmëdhenjëve, aristokratëve apo edhe i popullit do t`i ushtronte të trija këto pushtete: pushtetin e lëshimit tëligjeve, zbatimin e vendimeve publike dhe gjykimin e krimeve apo të konflikteve."

Po me tё njejten bindje deklaron George Washington nё vitin 1796 nё porosinё e tij lamtumirёse drejtuar popullit amerikan: "Qenia e arrogancёs sё pushtetit pretendon pёrmbledhjen e pushtetit tё tё gjitha instancave nё njё instancё tё vetme, pёr ta shkaktuar nё kёtё mёnyrё, pavarёsisht nga forma e qeverisjes, despotizimin. Njё vlerёsim i drejtё i kёtij epshi pёr pushtet dhe i gatishmёrisё sё natyrёs njerёzore pёr keqpёrdorimin e tij mjafton pёr ta dёshmuar saktёsinё e kёsaj tё vёrtete. Domosdoshmёria e kontrollit tё ndёrsjellё gjatё ushtrimit tё pushtetit politik nё formёn e ndarjes sё tij nё degё tё ndryshme qeveritare, secila prej sё cilёs synon mbrojtjen e tё mirёs sё pёrbashkёt nga ndёrhyrjet e tё tjerёve, ёshtё dёshmuar nga pёrvoja e kohёrave vjetra dhe tё reja."

Nё kёto citate ёshtё theksuar motivi qendror i çdo ndarjeje tё pushtetit. Kjo ndarje niset nga pёrvoja, sipas sё cilёs, secili posedues i pushtetit politik mund tё joshet pё keqpёrdorimin e tij dhe se pёr kёtё arsye, pushteti duhet kufizuar dhe ndarё. Ai njeh tri funksione themelore tё shtetit sovran: ligjvёnien, zbatimin e ligjit dhe zbatimin juridik. Kёto tri funksione, sipas Monteskiesw, nёse dёshirohet sigurimi i lirisё sё qytetarёve, duhet ndarё nё tri organe. Pasardhёsit e Montesquieu-t e kanё dogmatizuar mёsimin e tij duke ndarё nё mёnyrё strikte ekzekutiven, nё tё cilёn fusin qeverinё dhe administratёn, nga legjislativja dhe juridiksioni. Kjo ndarje mbretёron edhe sot e kёsaj dite mendimin politik tё demokracive perёndimore (...).




Devijimi nga mësimi tradicional i ndarjes së pushtetit

Veçimin e këtyre tri pushteteve nuk e pёrcakton saktë Ligji Themelor i RFGJ-së, njejtë si shumë kushtetuta tё tjera demokratike, së paku kur bëhet fjala për ndarjen e ekzekutives nga legjislativja. Përcaktimi themelor i çdo sistemi parlamentar të qeverisjes, sipas së cilit qeveria mund të formohet dhe shpërndahet nga parlamenti, nuk është në pajtim me kërkesën për ndarjen strikte të pushtetit. Sepse çdokund ku parlamenti formon qeverinë, ai i zgjedhë njerëzit e afërt nga radhët e tij. Edhe pse kjo nuk është e përcaktuar në kushtetutë në mënyrë të veçantë, është e qartë, se parlamenti e siguron ndikimin e tij mbi qeverinë më së miri duke e formuar qeverinë nga radhët e tij. Në këtë mënyrë, shumica e ministrave kanë nga dy vende në parlament, njërin në tavolinën e qeverisë, ndërsa tjetrin në atë të fraksionit të partisë së tyre.

Nuk mund të flitet ndërkaq për një ndarje personale të ekzekutives dhe legjislatives. Ndarja nuk zbatohet në mënyrë rigoroze as në aspektin e ndarjes së kompetencave. Parlamenti, në asnjë mënyrë nuk përkufizohet vetëm në ligjëdhënie, por përpiqet të ushtroj ndikimin e tij edhe në vendimet e rëndësishme të ekzekutives, duke kërkuar nga ajo përmes vendimeve, që në çështje përkatëse, të veprojë kështu e jo ndryshe (...).

Në anën tjetër, as qeveria nuk përkufizohet në zbatimin e vendimeve ligjore të parlamentit. Ajo është einkuadruar në një masë të madhe edhe vetë në përgatitjen e ligjeve. Shumica dërmuese e projektligjeve, sotrrjedh nga zyrat e ministrive e jo nga ato të delegatëve. Duke pasur parasysh kompleksitetin e detyrave tëparashtruara shtetit, delegatët, në shumicën e rasteve nuk janë në gjendje të paqaqesin projektligje të veta
kompetente, pasi informatat e nevojshme dhe dokumentet statistikore i posedojnë ekspertët e byrokracisë.

Kësaj i bashkangjitet edhe fakti, se parlamenti, gjithnjë e më shpesh përgatitë vetëm korniza ligjore dhe eautorizon ekzekutiven për lëshimin e rregulloreve tё tjera të veçanta dhe urdhëzimeve juridike. Në këtë mënyrë, ekzekutivja, në mënyrë indirekte merr rolin ligjvënës.

Shtetit modern administrativ i nevojiten lehtësime të tilla të punës për parlamentin, me qëllim që ai të mosfundoset në materien e ligjvënies. Në këtë mënyrë bartet pesha në anën e ekzekutives. Kryesia e saj vendosë mbi "vijën drejtuese të politikës" dhe paraqet ligjet e nevojshme për zbatimin e saj, të cilat pranohen mandej në parlament nga partitë që mbështesin qeverinë apo nga koalicioni partiak. Me këtë rast, qeveria mund tё ushtroj presion mbi delegtët pjestarë të partisë së saj, për t`i nënshtruar ata në kuptimin e synimeve vetjake. Sidoqëftë, edhe shumica në parlament, ministritë dhe vendimet e saj ushtrojnë ndikimin e tyre duke dhënë nxitje dhe duke ushtruar presion për përgatitjen e ligjeve dhe për arritjen e vendimeve përkatëse tëekzekutives (...).



Në shemën e mësimit klasik mbi ndarjen e pushtetit nuk është e lehtë renditja e ngjarjeve të tilla. Jurispodenca është e ndarë në mënyrë edhe më rigoroze nga instancat e tjera, edhe pse ajo, për shkaqe historike, shpesh merr detyrat e administratës. Të përkujtojmë veprimtarinë e gjyqeve të regjistrit, disa fusha të gjyqësisë vullnetare dhe në të drejtën penale për të rinjë. Këtu do të duhej të përmenden edhe disa fusha të gjyqësisë
kushtetuese, si shuarja e një partie, e cila, sipas mësimit klasik, edhe pse zhvillohet në formë të një procedure gjyqësore, megjithatë paraqet një masë ekzekutive. Përkundër këtyre gërshetimeve, jurispodenca është e ndarë në mënyrë të qartë nga ekzekutivja dhe legjislativja, edhe pse pjesëtarët e gjyqeve supreme zgjidhen nga qeveria dhe parlamenti. Mirëpo, kategoritë e trashëguara të mësimit mbi ndarjen e pushtetit, për raportin në mes legjislatives dhe ekzekutives, nuk janë më të përdorshme.

Për shkak të këtyre rrethanave, mësimi i Montesquieu-t mbi ndarjen e pushteteve është bërë, si ç shprehetKarl Loewenstein, i "tejkaluar dhe i huaj për realitetin", e madje edhe një "shemë e ndryshkur mendimi". Një mallkim i tillë duket të jetë i pashmangshëm, sepse në shtetin modern parlamentar, dallimi strikt i legjislatives dhe ekzekutives nuk mund të qëndrojё më, as atëherë jo, kur ato, siç është theksuar në kushtetutën e Shteteve të
Bashkuara, ngriten në mënyrë krejtësisht të pavarur nga njëra-tjetra. Në Shtetet e Bashkuara të Amerikës,humnera në mes shefit të qeverisë dhe parlamentit është edhe më e thellë se sa në sistemet parlamentare tëqeverisjes në Evropë, ku parlamenti ka ruajtur shumë më tepër rëndësinë e tij të njëanshme. Mirëpo, as nësistemin amerikan të qeverisjes, në asnjë mënyrë nuk mungojnë tendencat e pёrmendura më lart.



Ripërcaktimi i mësimit mbi ndarjen e pushtetit

Një koncept i ripërcaktimit të mësimit mbi ndarjen e pushtetit niset nga konstatimi, se me zbatimin ligjor dhe atë juridik, në asnjë mënyrë nuk janë përshkruar të gjitha funksionet e pushtetit. Parlamentet, në asnjë mënyrë nuk janë të angazhuara vetëm me ligjvënie, ndërsa aktiviteti i qeverisë nënkupton shumë më tepër se sa vetëm zbatimin ligjor. Sot, veprimtaria e organeve përkatëse të shtetit mund të përshkruhet dhe strukturohet më mirë duke konstatuar nëse ato i takojnë fushës së funksionimit 1. të vendimit bazë politik, 2. të zbatimit të këtyre vendimeve bazë, apo 3. të kontrollit të tij në kuptimin e parimeve kushtetuese.

Kjo tё çonё mandej deri tek renditja e këtyre tri funksioneve në organet përkatëse shtetërore. Pushteti gjyqësor psh. bën pjesë në fushën e kontrollit. Zbatimi i vendimeve bazë politike si zbatimi i ligjeve apo realizimi i qëllimeve të politikës së jashme është në rend të parë çështje e shërbimit publik, administratës. Edhe qeveria vetë si instanca më e lartë udhëzuese i takon administratës, edhe pse vetë nuk është organ zbatimi. Funksioni i saj primar qëndron më tepër në formulimin e vendimeve bazë politike (...). I lidhur ngushtё me qeverinë në këtë çështje është parlamenti, sepse për aksionet kryesore, qeverisë i duhet pajtimi i parlamentit të zgjedhur nga populli. Ky i fundit ka të drejtë dhe detyrë të ushtroj ndikimin e tij mbi qëllimet e politikës së mbrendshme dhe asaj të jashme dhe të bashkëpunojё gjatë formulimit të tyre. Një veprimtari e tillë është shumë më tepër se ajo
që përfshin koncepti i ligjvënies. Qeveria dhe parlamenti së bashku janë organe, të cilat duhet t`i marrinvendimet bazë politike të një bashkësie shoqërore.

Meqenёse qeveria dhe parlamenti në këto çështje duhet të bashkohen për veprim të përbashkët, ështëkonsekuente nëse në mes tyre krijohen ngërthime dhe lidhje institucionale. Sistemi parlamentar i qeverisjes ikontribuon detyrës së përbashkët të qeverisë dhe parlamentit në fushën e vendimeve bazë politike. Sidoqoftë,duhet bërë ndarja rigoroze në mes detyrës së formulimit të vendimit bazë politik dhe zbatimit të saj në praktikë. Këtu vijnë në shprehje rregulloret ligjore mbi të ashtuquajturin inkompatibilitet, papërpuethshmërinë në mes përkatësisë në shërbimin publik dhe veprimtarisë si delegat. Për shkak të arsyeve të njёjta, nëpunësit e shtetit, vetëm në raste të rralla dhe të jashtëzakonshme bëhen ministra. Kjo bёnё tё qartё edhe njëherë, se pozita e ministrit, njejtë si ajo e delegatit, në mënyrë të njejtë është e orientuar në detyrën e vendimeve bazë politike.



Checks and Balances

Nëse parlamenti dhe qeveria janë të angazhuara në të njejtin funksion, atëherë ata edhe kontrollohen nganjëri-tjetri. Ndarje e përgjegjësisë do të thotë ndarje e pushtetit. Aktorët, përmes sistemit të "checks andbalances", paraqesin një sistem të kundërpeshave dhe të balancës, të lidhura njëra-me tjetrën. Qeveria dheparlamenti janë të varur nga njëri-tjetri dhe u duhet një koncensus për formulimin e vendimeve bazë politike. Një procedurë e tillë qëndron në konsekuencën e mendimit të Montesquieu-t, i cili në kategoritë e kohës së tij, ligjvënien, në mënyrë primare e radhit në fushën e vendimeve bazë politike dhe e konsideron pjesëmarrëse në të dy dhoma - në dhomën e aristokratëve dhe në atë të qytetarëve -, duke bërë edhe këtu ndarjen e pushtetit. Në
këtë mënyrë, dy organet shtetërore dhe grupet shoqërore që qëndrojnë prapa tyre janë të detyruara të ndikojnë bashkarisht gjatë akteve të caktuara të shtetit. Detyrimi për bashkëpunim mbanë në vete elementin e kontrollit.

Në anën tjetër, në parlament ekziston në formë të partisë opozitare edhe një element tjetër i kontrollitautonom të pushtetit, kontroll ky i cili ushtrohet në mënyrë të pavarur. Në gjendjen e pavarur dhe në lirinë e të vepruarit të opozitës akoma gjenden elementet e raportit të parlamentit dhe qeverisë të kohës së monarkisë konstitucionale. Edhe shema klasike e ndarjes së pushtetit paraqet vetëm fiksimin e një situate të caktuar
historike, në të cilën, mbreti përbënte ekzekutiven, e cila si forcë politike me të drejta dhe legjitimitet të veçantë qëndronte përballë parlamentit. Me qëllim të kufizimit të pretendimit të mëparshëm apsolut të pushtetit të mbretit, Montesquieu e morri në mësimin e tij mbi ndarjen e pushtetit ligjvënien dhe ia ndau parlamentit të zgjedhur, në të cilin ishte e përfaqësuar borgjezia. Mbreti dhe parlamenti, së bashkureprezentonin shtetin;
Dallueshmëria e legjitimeve të tyre mundësonte një ndarje më të qartë të këtyre dy pushteteve.



Ideja e sovranitetit të popullit u realizua në një masë të madhe, ndërsa pushtetit ekzekutiv mbretëror iu dhalegjitimiteti. Mbreti gjithnjë e më tepër humbi rëndësinë në të mirë të parlamentit. Në këtë mënyrë, dallimi në mes pushttit ekzekutiv dhe atij legjislativ u bë gjithnjë e më i vështirë, dhe atë deri në atë masë, saqë parlamenti pushtoi pushtetin ekzekutiv, duke e bërë atë të varur nga ai. Në këtë mënyrë, praktikisht u bëndarja e vjetër.
Ajo ia arriti të ruhet vetëm në shtetet me sisteme kushtetuese presidenciale si SHBA-të. Në vend të monarkut, atje u paraqit presidenti, gjithashtu i zgjedhur nga populli dhe i pavarur nga kongresi. Ai fiton përmes zgjedhjeve të njejtën bazë legjitimuese sikurse edhe parlamenti. Në këtë mënyrë bëhet e mundur së paku një ndarje personale. Pjesëtarët e qeverisë amerikane nuk janë delegatë të kongresit, por persona të zgjedhur në pozitat e tyre nga votbesimi i presidentit. Sidoqoftë, në qështjet e rëndësishme, presidenti mbetet i varur nga bashkëpunimi dhe pajtimi me kongresin, kështu që as SHBA-të nuk paraqesin përjashtim gjatë angazhimit me vendime bazë politike.



Format e reja të ndarjes së pushtetit në shek. XX

Realizimi i plotë i mendimit demokratik në shek. XX ka përfunduar dallimin rigoroz në mes pushtetit ekzekutiv dhe atij legjislativ. Sidoqoftë, kjo nuk ka ndryshuar asgjë në rëndësinë e parimit të ndarjes së pushtetit, si parim organizativ për një bashkësi paqedashëse shoqërore. Janë ndryshuar vetëm format e theksimit të ndarjes së pushtetit. Ky zhvillim është karakterizuar posaçërisht përmes zgjërimit në fushën e juridiksionit. Nëtrajtën e
gjyqësisë kushtetuese, ajo e kontrollon instancën ligjvënëse dhe qeverinë. Montesquieu akoma nuk e kishte paramenduar një kontroll të tillë. Si degë veçanërisht e rëndësishme është zhvilluar një gjyqësi tjetër, e cila prej dekade në dekadë fitoi rëndësi gjithnjë e më të madhe. Mbikqyrja e vënies së ligjeve, mbikqyrje kjo e cila sipas Montesquieu-t është detyre e instancës legjislative, sot zbatohet nga ana e gjyqeve. Për shkak të gërshetimit të tij politik me qeverinë, kontrollin mbi instancën ekzekutive, veçanërisht në çështjetadministrative, parlamenti e zbaton vetëm në një masë tejet të vogël.

Format e tjera të ndarjes së pushtetit janë zhvilluar edhe në fusha tё tjera. Shumë shoqëri demokratike të kohës së sotme janë organizuar në mënyrë federale. Pavarësia relative e disa shteteve të themeluara në mënyrë artificiale, përligjen e tyre të mbrenshme në pikëpamjen e ndarjes së pushtetit e fitojnë parasëgjithash vetëm atëherë kur mungon argumentimi i shtetëformimit përmes traditës historike. Edhe zgjerimi i të drejtës për
vetëqeverisje i komunave dhe i korporatave territoriale shërben për shpërndarjen e ndikimit të ngjeshur tëekzekutives moderne shtetërore dhe për pjesmarrjen e qytetarëve në disa nivele të angazhimit shtetëror. Kjo në anën tjetër paraqet një element të kontrollit dhe të mbikqyrjes së ndërsjelltë të byrokracisë shtetëtore në federatë, në rrethe dhe në komuna. Përveç kësaj, ajo bën të qartë se si i shërbejnë demokratizimit aspektet e caktuara të ndarjes së pushtetit dhe si janë të motivuara nga ai. Përmes ndarjeve të tilla të pushtetit krijohen mundësitë e bashkëvendimit dhe participimit të qytetarëve (...).



Ndarja e pushtetit përmes zgjedhjes

Në konceptin e ndarjes së pushtetit bën pjesë edhe rizgjedhja periodike e bartësve të funksioneve politike. Thënë ndryshe, atje bëhet ndarja e pushtetit në mënyrë të përkohshme. Fakti që presidenti amerikan është i detyruar t'i nënshtrohet rizgjedhjes para konkurrentëve të tij dhe mund të rizgjedhet vetëm njëherë, e kufizon pushtetin e tij në një masë të dukshme. E njeja gjë vlenë edhe për periudhat zgjedhore të parlamenteve. Sa më të shkurtёra që të jenë ato, aq më i fortë është ndikimi i mendimit publik dhe e elektoratit. Edhe këta të fundit janë pjesёmarrës në sistemin e tërësishëm të ndarjes së pushtetit dhe të kontrollimit të tij. Me rëndësi vendimtare në këtë kontekst mund të jenë edhe urdhëresat mbi afatet e tjera (...). Ndikimi i një komisioni politik vendoset jo rrallë nga fakti, se sa shpesh duhet apo guxon të mbledhet ai. Një komision i cili mbledhet për çdo muaj është shumë më i fortë se sa një tjetër, i cili mblidhet vetëm një herë në vit. Në anën tjetër, pavarësia e gjyqeve psh. sigurohet së këndejmi përmes emëtimit të gjykatësve për njё kohë të përjetshme.



Përfundim

Nga e tërë kjo që u tha më lart del se nuk ekziston më dogma e një ndarjeje të zbatuar në mënyrë strikte epushtetit mes ekzekutivit, legjislativit dhe judikativit. Njëkohësisht, demokracia modene pretendon tëpamundësoj ]do monopolizim të pushtetit. Ajo organizon në pesë nivele bashkekzistencën dhe konkurrencën eforcave politike: elektorati dhe mendimi publik, shoqatat dhe partitë, parlamenti në dy dhomat e tij, ekzekutivi si
qeveri dhe administratë dhe gjyqësori, edhe pse me ndikim të ndryshëm, marrin pjesë në formulimin e vendimeve bazë politike, zbatimin dhe kontrollimin e tyre. Por të gjithë pjesëmarrësit mbeten të lidhur me parimet themelore të kushtetutës dhe duhet t'u përmbahen rregullave që parashikon ajo.
Të gjithë duhet t'i nënshtrohen edhe kontrollit të përhershëm të organeve tё tjera. Në këtë mënyrë, ndikimi i shtetit, në vendet demokratike është i kufizuar nga një sistem i komplikuar i kufizimit të pushtetit përmes peshave dhe kundëpeshave. Në pikëpamjen e demokracisë moderne, mbrojtës i të gjithave është norma e shtetit juridik, e cila duhet të mbrohet në mënyrë të posaçme nga gjyqësori i pavarur (...).



[Nxjerrë nga: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Das Leitbild der modernen Demokratie. Bauelemente einer freiheitlichen Staatsordnung, Bonn 1990]